清科观察：《2016年PPP引导基金报告》发布，千亿PPP引导基金将撬动万亿资本

近年以来，在公共服务领域推广PPP模式，为民营资本积极参与投身社会公共服务建设提供了畅通渠道同时也促进了各级政府职能的转变。国务院指出：发展PPP模式有利于使广大人民群众享受到优质高效的公共服务、利于培育经济增长新动力，促进打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。 在此宏观背景之下，中央政府及各地区纷纷设立PPP产业引导基金（以下简称“PPP引导基金”）。PPP引导基金的设立，在助力于撬动国内价值万亿的PPP市场的同时，也促进了国内PPP产业高效和规范化发展，为社会资本参与PPP项目保驾护航。值此市场背景之下，清科研究中心近日发布《2016年中国引导基金PPP模式专题研究报告》，报告将从我国PPP引导基金的概念入手，梳理国家及各地方政府关于PPP引导基金所制定的相关重要政策，统计国内PPP引导基金设立情况，并研究探讨目前国内各PPP引导基金的运作模式和实际落地参与项目的情况，望对私募股权投资机构及其他相关机构提供参考及借鉴。 PPP产业蓬勃发展，快中有稳方始上策 自十八届三种全会提出“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”这一核心理念之后，国家放宽了民间资本的投资渠道并赋予民间资本部分特许经营的权利。这一前瞻性理念的提出是对于激发民间资本活力的有力举措，我国PPP产业自此之后跨入了蓬勃发展时期。 在此基础之上，2014年10月02日，国务院下达了《国务院关于加强地方政性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）。43号文的下发，可维护国内金融市场稳定，预防出现地方政府过度举债的现象，促进国内整体经济健康发展。文件指出，将以疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进的方针加强对地方政府性债务管理。自此，地方政府举举债渠道及额度得到了规范，但也使部分地方政府以大规模发债来投资基础设施建设的模式难以为继。在此基础之上，引入特许经营的先进理念，赋予社会资本一定的运营全力，以运营收入反哺项目投资的模式具备了更多的实际现实意义。 2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(以下简称“42号文”)。42号文的下达，明确了社会资本投资参与公共服务领域项目及获得特许经营权力的合规合法性，划时代地激活了民间资本与各级政府合作互惠共赢的新模式。 当PPP模式在我国快速推广开来之时，也浮现出一些发展中的问题： 首先，PPP项目在地域分布上发展不平衡。由已签约PPP项目数量分析，和PPP项目需求来看，贵州、河南、山东等省市的成绩均名列前茅，发展迅速。而某些省份对发展PPP模式的热情并不高。清科集团根据公开资料统计了我国PPP模式项目的地域分布近况如下： 图1 已签约PPP项目主要地区分布 图2 PPP项目投资需求地域分布（人民币，亿元） 其次，我国PPP项目行业分布不均衡。 从数据来看，高投入，盈利模式清晰的市政交通建设、房产开发、医疗养老还是目前PPP项目的热点所在。 而社会保障、林业、科技等盈利模式不清晰，项目建成后特许经营期难获利的PPP项目热度并不高。清科集团根据公开资料统计了我国已签约PPP项目的行业分布近况如下： 图3 我国已签约PPP项目行业分布（项目数，个） 图4 PPP项目投资需求按行业分布（人民币，亿元） 最后，部分PPP项目在提高项目盈利能力、保证社会资本投资收益和激发社会资本投资用踊跃度方面需要一定的激励举措。 引入设立PPP产业引导基金，携手社会资本撬动万亿市场 为了服务于国内PPP产业的发展，国内各级政府协同合作，颁布了一系列支持PPP产业的发展措施，如：财政部发布了《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》和关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知。国家发改委研究提出了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见等》。在一系列的国家支持政策之中，42号文提出的“中央财政出资设立支持基金”颇为引人注目。其核心理念可被通俗理解为可设立中央级PPP产业引导基金。 同年9月30日，财政部发布通知，“将联合十大机构设立1800亿PPP融资支持基金，该基金将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。要在财税、价格、土地、金融等方面加大对PPP项目的支持力度，保证社会资本和公众共同受益”。同时，李克强总理于2016年政府工作报告中，特别指出“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”。 与此同时，我国各地方政府积极研究PPP引导基金设立方案，坚决贯彻执行中央的指导方针，PPP引导基金的设立模式在国内被广泛地推广开来。根据清科研究中心的搜集整理，目前已披露公开信息的国内PPP引导基金及成立现状如下： 表1部分国内设立PPP引导基金整理

部分国内设立PPP引导基金整理（截至2016年3月）
成立时间	发起机构	基金名称	基金规模	级别
2015/05	财政部	中央引导示范性PPP基金	500亿	国家级
2016/03	财政部	政企合作投资基金	1800亿	国家级
2015/06	河南省财政厅	河南省PPP开发基金	50亿	省级
2015/06	江苏省财政厅	江苏省PPP融资支持基金	100亿	省级
2015/07	山东省财政厅	山东省政府和社会资本合作发展基金	800亿	省级
2015/09	云南省财政厅	云南省PPP融资支持基金	50亿	省级
2015/12	四川省财政厅	四川省PPP投资引导基金	50亿	省级
2015/10	新疆维吾尔自治区财政厅	新疆维吾尔自治区PPP引导基金	1000亿	省级
2015/12	贵州省财政厅	贵州金砖PPP省级母基金（贵州省金砖城市一号基金）	200亿	省级
2016/02	山西省财政厅	山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金	144亿	省级
2016/03	福建省财政厅	福建省PPP引导基金（拟设立）	200亿	省级
2016/03	浙江省财政厅	浙江省基础设施投资（含PPP）基金	100亿	省级
2016/03	黑龙江省财政厅	黑龙江省PPP融资支持基金	1340亿	省级
2015/12	河北省财政厅	京津冀协同发展基金	100亿	区域级
2015/12	阿克苏地区财政局	阿克苏地区PPP引导基金	1亿	区域级
2015/09	江门市财政局	江门PPP融资基金	不详	市县级
2016/01	常山县财政局	常山县政府和社会资本合作（PPP）引导基金	3亿	市县级
2015/12	宁波市财政局	宁波市PPP投资基金	250亿	市县级
2016/03	吉林市财政局	吉林市PPP引导基金	50亿	市县级
2016/3	青岛市财政局	青岛市政府和社会资本合作发展基金	300亿	市县级
其他拟设立PPP引导基金省份：湖南；海南；陕西：甘肃

来源：清科研究中心整理2016.04 目前，PPP引导基金这一理念在国内属于较为新颖的理念，其设立核心理念有两点：一来成立政府级别的PPP产业引导基金，可以起到杠杆效应，通过应用政府部门的带动效应来起到杠杆的作用，撬动更大规模的PPP产业市场。二来，中央级和部分省级PPP引导基金设立中，明确表示将以社会资本身份参与投资PPP基金或PPP项目。“以社会资本”表明了政府PPP引导基金对其出资身份定位为社会资金而非政府资金。在未来合伙基金结算项目收益之时，PPP引导基金可使用自身收益设立标杆，用来衡量其他社会资本的回报利益。 PPP引导基金影响力广，未来投资模式有待观望　 我国目前宏观经济增长速度同过去相比有所放缓，正处于结构性经济改革转型的关键时期。PPP模式的引入，能为以往地方政府单纯依靠举债投资来完成大型基础设施项目投建这一情况提供解决问题的新思路。在国家限制地方政府大规模举债后，预计未来PPP模式在公共服务建设领域将成为主流模式。在PPP的实际运作过程中，由社会资本方负责运营并回收其投资成本并获得收益是其核心理念：项目的启动实施多先由各级政府提供政策支持并委托政府出资单位发起设立PPP项目，当PPP项目通过项目合规审查入库之后，引入社会资本参与共同投资建设项目，最终项目落成后由社会资本方通过规范化运营回收项目成本及收益。同时，地方政府普遍会在项目合同中提供一定的优惠措施，如锁定收益率、规定回购价格、补偿价格或绩效考核奖励等措施，来保障社会资本的收益性， 在此基础上，设立PPP引导基金首先会起到加速国内PPP市场发展的作用，引导基金所具有的杠杆效应将会撬动更大规模的PPP市场。其次，PPP引导基金的设立也将起到监督规范国内PPP市场的作用，切实保护社会资本利益，使国内PPP市场健康有序地发展。引导基金PPP模式目前在我国尚处于广泛的探索尝试阶段，预计未来其投资模策略可能有： 1）.投资重点示范项目，宣传成功经验。通过对已知的PPP引导基金管理办法调研得知，多数PPP引导基金将会优先投资于被财政部纳入示范工程的项目。于是，在此指导政策之下，资金将会优先投入PPP示范项目以树立成功案例，为各方提供成功范例。通过此途径提高全国PPP项目的成功率。 2）. 投资PPP产业薄弱环节，促进产业均衡发展。 目前我国PPP项目普遍存在行业分布不均的现象，如众多项目集中于工程建设或基建领域，而科技、农业、教育等行业项目存量少，PPP模式发展较慢。类似问题也存在于地域分布之中，部分省份PPP模式发展速度慢，需要一定的支持。在此投资模式之下，PPP引导基金会优先投资于PPP模式发展的薄弱环节，起到宏观调控的作用。 3）.投资高收益项目，引导社会资本获利。在此模式之下，PPP引导基金可重点投资于现金流良好，回报有保障，高收益的PPP项目。PPP引导基金通常由专业投资机构负责投资及运营，因此社会资本参投PPP引导基金的投资安全性及收益性具有较高的保证。   总结：   PPP模式于国内的广泛发展，是我国经济建设模式的一项重大突破。在政企协作、互惠共赢的先进商业模式理念带动之下，社会资本参与投资运营PPP项目的建设及运营，在缓解了地方政府的财政压力的同时，也提高了社会资本的运转效率。PPP项目建成之后无论采取社会资本运营、股权转让、绩效对赌或ABS出售等方法，均有助于PPP项目资金的快速回笼及再投资工作。另外，引入社会化专业管理机构并建立合规的物有所值评判体系有助于规范化运作PPP项目。在此行业背景之下，各类政府成立PPP引导基金即可以起到杠杆调控的作用，催化PPP市场运作；亦起到监督引导的作用，促进国内整体PPP市场健康发展，保障社会资本的核心利益。预计未来PPP引导基金将成功助力PPP模式发展，打造我国社会主义经济增长新引擎。 来源：清科私募通

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